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Gestion des licences d’entrepreneur en construction et tarification, Chapitre 3 du Rapport du Vérificateur général du Québec à l’Assemblée nationale pour l’année 2021-2022, Juin 2021

Mercredi, 2 juin, 2021
Bureau du Vérificateur général du Québec

Extrait(s) :

En bref

Selon la Loi sur le bâtiment, une licence de la Régie du bâtiment du Québec (RBQ) devrait être gage de qualité et de confiance pour le public. Cette licence devrait faire foi de la compétence, de la probité et de la solvabilité de l’entrepreneur. Toutefois, la RBQ ne prend pas tous les moyens appropriés pour qu’il en soit ainsi. En effet, sa stratégie pour s’assurer de la compétence des entrepreneurs est insuffisante. De plus, la RBQ n’intervient pas toujours au moment opportun auprès des entrepreneurs qui ne respectent pas les conditions pour obtenir et conserver une licence. En outre, les mesures de compensation financière qu’elle a mises en place et l’information qu’elle publie dans le Registre des détenteurs de licence ne protègent pas non plus adéquatement les consommateurs. Quant à son mode de tarification, il ne lui permet pas d’arrimer ses revenus à ses dépenses pour chacune de ses clientèles, comme l’exige la Politique de financement des services publics.

CONSTATS

  1. La stratégie et les moyens mis en œuvre par la RBQ pour s’assurer des compétences des entrepreneurs sont insuffisants.

  2. La RBQ n’intervient pas toujours au moment opportun auprès des entrepreneurs qui ne respectent pas les conditions pour obtenir et conserver une licence.

  3. Les mesures de compensation financière mises en place par la RBQ et l’information qu’elle publie dans le Registre des détenteurs de licence ne protègent pas adéquatement les consommateurs.

  4. Le mode de tarification de la RBQ ne permet pas d’arrimer ses revenus à ses dépenses pour chacune de ses clientèles

[...]

Constat 1: La stratégie et les moyens mis en œuvre par la RBQ pour s’assurer des compétences des entrepreneurs sont insuffisants.

Qu’avons-nous constaté?

La stratégie de la RBQ est principalement orientée sur l’évaluation des connaissances au moyen d’examens. Toutefois, sa gestion des examens présente des lacunes.

[...]

En outre, le tiers des répondants en exécution de travaux de construction ne seront pas soumis à l’exigence de formation continue qui entrera en vigueur le 1er avril 2022. 

La RBQ n’a pas mis en place de moyens d’évaluation des compétences en exécution de travaux de construction pour les sous-catégories de licence de l’annexe III (entrepreneur spécialisé sans évaluation des compétences).

Enfin, elle n’exploite pas suffisamment l’information consignée dans ses systèmes d’information pour identifier les entrepreneurs à risque de ne pas réaliser des travaux de qualité. 

[...]

Ce qui appuie notre constat

[...]

Lacunes dans la gestion des examens

[...]

Nos travaux ont révélé que la RBQ modifie peu ses versions d’examens. Cela augmente le risque que les candidats connaissent d’avance les questions des examens, et a donc pour effet de nuire à une évaluation rigoureuse et efficace des connaissances. Par exemple, les mêmes versions d’examen sont utilisées depuis 2008 pour 9 des 15 examens les plus fréquemment utilisés pour évaluer les compétences des candidats qui veulent se qualifier comme répondant en exécution de travaux de construction. Une version d’examen pour les candidats à titre de répondant en administration a même été passée près de 4 000 fois sur une période de 20 mois avant que la RBQ la modifie. Nous avons également constaté que 359 candidats ont passé plus d’une fois la même version d’un examen, ce qui représente 11 % des candidats ayant passé un examen de reprise du 1er avril 2018 au 31 mars 2020. Parmi eux, 175 se sont finalement qualifiés.

[...]

Peu d’entrepreneurs visés par les inspections et la formation continue

[...]

Les inspections de chantier de la RBQ touchent peu d’entrepreneurs. En trois ans, soit du 1er avril 2017 au 31 mars 2020, la RBQ a inspecté les chantiers de seulement 7 % des 20 449 entrepreneurs généraux (annexe I)2 et 12% des 12 899 entrepreneurs spécialisés (annexe II). En outre, un entrepreneur qui réalise des travaux qui ne sont pas réglementés par le Code de construction n’est jamais inspecté. 

[...] Bien qu’elle inspecte davantage les entrepreneurs ayant des récidives de non-conformités, elle ne mène pas d’autres actions à leur égard afin de s’assurer qu’ils adoptent des normes et des techniques assurant la qualité de leurs travaux de construction. Par exemple, elle ne demande pas de suivre une formation particulière.

Nous avons relevé plusieurs situations qui démontrent que la RBQ ne prend pas en charge les entrepreneurs ayant un nombre élevé de non-conformités. Par exemple, un entrepreneur du domaine des ascenseurs et autres appareils élévateurs a 132 non-conformités au Code de construction, lesquelles ont été détectées lors de l’inspection de 18 de ses chantiers. Sa moyenne de non-conformités par inspection est donc de 7,3, alors qu’elle est de 3,5 pour les entrepreneurs de ce domaine. À l’exception d’exiger la correction des non-conformités, la RBQ n’a mené aucune action particulière à l’endroit de cet entrepreneur.

[...]

Aucune évaluation des compétences pour les sous-catégories de licence de l’annexe III

La RBQ n’exige pas de répondant en exécution de travaux de construction pour les sous-catégories de licence de l’annexe III (voir la liste des sous-catégories dans la section Renseignements additionnels). Ces sous-catégories de licence sont accordées sans évaluation des connaissances techniques à quiconque en fait la demande. Elles ont trait entre autres à des travaux d’excavation et de terrassement, à des travaux d’isolation, d’étanchéité, de couverture et de revêtement extérieur, ainsi qu’à des travaux de portes et fenêtres. Au 31 mars 2020, plus de 14 000 licences ont été délivrées  exclusivement pour des sous-catégories de cette annexe.

En sus, la RBQ ne réalise pas d’inspection des travaux réalisés par les titulaires de ces licences. Par conséquent, elle a très peu de moyens de s’assurer des compétences techniques de ces entrepreneurs et de la qualité des travaux qu’ils exécutent. De plus, aucune formation continue ne sera exigée pour eux à compter du 1er avril 2022.

Ainsi, la RBQ n’évalue pas les compétences de ces entrepreneurs, alors que les travaux qu’ils sont autorisés à effectuer nécessitent des connaissances techniques. La majorité des travaux de ces entrepreneurs doivent d’ailleurs être réalisés par des corps de métier qui sont légiférés par la CCQ. La RBQ explique son approche par le fait que ces travaux ne mettent pas à risque la sécurité physique immédiate des personnes. Toutefois, de tels travaux, s’ils sont de mauvaise qualité, peuvent avoir un impact financier important et des conséquences pour la santé, notamment les travaux ayant trait à l’excavation et à l’enveloppe du bâtiment, comme les travaux d’isolation et de toiture.

Exploitation insuffisante de l’information

L’information détenue par la RBQ sur les entrepreneurs est consignée dans différents secteurs de l’organisation et dans différents systèmes d’information. La RBQ exploite peu l’information qu’elle détient pour identifier les entrepreneurs à risque d’exécuter des travaux de mauvaise qualité. Il en est de même à l’égard de l’information détenue par GCR.

[...]

En fait, la RBQ ne détient pas de portrait complet de chacun des entrepreneurs (incluant l’information sur ceux qui agissent comme répondant pour plusieurs entreprises). Si elle consignait dans un même dossier toutes les données pertinentes concernant chacun d’eux, elle pourrait mieux suivre les entrepreneurs et mener les actions appropriées, le cas échéant, afin de mieux protéger les consommateurs. 

[...]

Constat 2 : La RBQ n’intervient pas toujours au moment opportun auprès des entrepreneurs qui ne respectent pas les conditions pour obtenir et conserver une licence

Qu’avons-nous constaté?

[...]

Avant de délivrer une licence, la RBQ vérifie seulement les antécédents que l’entrepreneur (une personne physique ou morale) déclare. Elle n’effectue aucune vérification sur l’entrepreneur, les dirigeants et les autres actionnaires qui ne déclarent pas d’antécédents ou qui ne sont pas connus de la RBQ parce qu’ils ne sont pas impliqués dans une autre entreprise titulaire d’une licence. Les antécédents de ces personnes sont vérifiés après que la licence a été délivrée. Ainsi, la RBQ délivre parfois des licences à des entrepreneurs qui ne respectent pas les conditions d’obtention.

De plus, la RBQ ne traite pas toujours en temps opportun l’information reçue de ses partenaires pour s’assurer que les entrepreneurs titulaires d’une licence respectent les conditions qui sont associées à celle-ci. Son approche pour déceler le travail sans licence est également à améliorer.

[...]

Ce qui appuie notre constat

Information incomplète sur les dirigeants

[...] En 2018, des modifications à la Loi sur le bâtiment ont été apportées afin que la RBQ puisse obtenir davantage d’informations sur la structure des entreprises titulaires d’une licence. Toutefois, elle n’a pas procédé aux modifications réglementaires qui lui permettraient d’obtenir ces renseignements. Ainsi, elle ne demande pas de déclarer l’identité des dirigeants des personnes morales des niveaux supérieurs lorsqu’il y en a. Ce sont pourtant eux les véritables dirigeants de la personne morale à qui elle délivre une licence.

[...]

Par ailleurs, depuis 2013, la RBQ a une entente avec le Registraire des entreprises, qui lui permet de consulter les renseignements consignés dans le Registre des entreprises. Elle peut ainsi identifier toutes les entreprises appartenant ou ayant appartenu aux dirigeants d’une personne morale. Toutefois, elle utilise cette entente seulement lors de ses enquêtes. Au 31 mars 2020, elle n’avait pas mis de procédure en place afin d’exploiter ces renseignements et d’effectuer les vérifications nécessaires avant de délivrer une licence. Il n’y avait pas non plus de procédure pour détecter les changements des dirigeants et des autres actionnaires dans les structures d’entreprise une fois la licence délivrée. 

Absence de vérification des antécédents de certains entrepreneurs avant de délivrer une licence

[...]

Avant de délivrer une licence, la RBQ vérifie seulement les antécédents que l’entrepreneur déclare. Elle n’effectue aucune vérification sur les entrepreneurs, les dirigeants et les autres actionnaires qui ne déclarent pas d’antécédents ou qui ne sont pas déjà connus pour leur implication dans une entreprise titulaire d’une autre licence. Cette absence de vérification fait en sorte que la RBQ délivre parfois des licences à des entrepreneurs qui ne respectent pas les conditions liées à la probité et à la solvabilité, alors qu’elle aurait tout avantage à les détecter avant de délivrer les licences.

Nous avons recensé 30 licences ayant été restreintes, suspendues ou annulées par la RBQ dans les 180 jours suivant leur délivrance, au cours de la période du 1er avril 2018 au 31 mars 2020. Sur les 10 licences analysées, les motifs de restriction, de suspension ou d’annulation existaient déjà avant que la licence soit délivrée. Si la RBQ avait effectué au préalable les vérifications requises, elle aurait pu refuser de délivrer 8 de ces 10 licences, et ce, à l’intérieur du délai légal de 60 jours. Pour 2 de ces 8 licences, la RBQ a même omis de considérer des antécédents déclarés dans le formulaire de demande d’une licence. Voici un exemple où des vérifications préalables complètes auraient fait en sorte qu’une licence n’aurait pas été délivrée. 

[...]

L’absence de vérification de possibles non-conformités avant de délivrer la licence génère également de l’inefficience. En effet, une fois la licence délivrée, la RBQ doit généralement déployer des efforts additionnels pour la restreindre ou l’annuler, étant donné qu’un dossier d’enquête doit être ouvert et soumis aux régisseurs de la RBQ pour analyse, ce qui génère des coûts et des délais.

[...]

Vérification incomplète des conditions pour conserver la licence

[...]

En analysant les bases de données de la RBQ, nous avons décelé des cas où des personnes dirigent des entreprises titulaires d’une licence active, alors qu’elles sont impliquées dans une autre entreprise dont la licence a été annulée pour cause de faillite dans les trois années précédentes. La RBQ ne les a jamais détectées étant donné qu’elle exploite peu l’information consignée dans ses systèmes.

[...]

Approche à améliorer pour déceler et contrer le travail sans licence

[...]

La RBQ n’utilise pas les déclarations de permis de construction fournies par les municipalités pour détecter des indices de travail sans licence étant donné que l’information qu’elles contiennent est partielle. Nonobstant cette justification, elle fait peu de représentations pour que les municipalités respectent leurs obligations quant aux informations à lui déclarer, et deviennent ainsi des partenaires dans la lutte contre le travail sans licence. En effet, selon la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, les municipalités sont tenues de déclarer à la RBQ les permis de construction qu’elles délivrent. Plusieurs informations prescrites par la loi doivent être incluses dans cette déclaration, dont les coordonnées du donneur d’ouvrage et de l’exécutant des travaux (incluant le numéro de licence). Plusieurs municipalités ne déclarent pas l’ensemble des permis et des informations prescrites, dont l’identité des entrepreneurs exécutant les travaux. 

[...]

En outre, la RBQ ne fait pas de visites de chantier dans les secteurs qui ne sont pas couverts par ses partenaires, telle la rénovation résidentielle d’un logement habité par son propriétaire. La CCQ n’intervient pas sur ce type de chantier, car il ne fait pas partie de son champ de compétence. [...] Pourtant, en vertu de la loi, les entrepreneurs engagés pour ce type de rénovation résidentielle doivent détenir une licence.

[...]

Constat 3 : Les mesures de compensation financière mises en place par la RBQ et l’information qu’elle publie dans le Registre des détenteurs de licence ne protègent pas adéquatement les consommateurs.

Qu’avons-nous constaté?

Les montants du cautionnement de la licence d’entrepreneur exigé par la RBQ sont parfois insuffisants. En effet, dans plusieurs dossiers de réclamation, ils ne permettent pas de dédommager en totalité les consommateurs lésés. De plus, pour certains types de travaux, le délai maximal pour déceler un vice de construction est trop court pour qu’ils puissent demander un dédommagement financier.

[...]

Le Registre des détenteurs de licence, qui peut être consulté sur le site Web de la RBQ, ne donne pas suffisamment d’information pertinente sur les entrepreneurs en construction qui détiennent une licence de la RBQ pour bien protéger les consommateurs.

[...]

Ce qui appuie notre constat

Inefficacité du cautionnement de la licence

[...]

Parmi les 444 réclamations pour lesquelles une indemnisation a été accordée, près de 45 % des consommateurs indemnisés (202 réclamants) ont subi des pertes financières. Comme l’illustre le tableau 3, 45 % d’entre eux ont perdu 10 000 dollars ou plus (90 consommateurs sur 202). Cela est sans compter que 24 réclamations ont été refusées par la RBQ parce que le montant du cautionnement était épuisé.

[...]

Ces pertes financières et les 24 demandes d’indemnisation refusées parce que le montant du cautionnement était déjà épuisé s’expliquent par un montant de cautionnement insuffisant. Bien que les montants aient été augmentés en septembre 2016, environ 46 % des indemnisations accordées demeurent insuffisantes. En fait, après l’augmentation, la proportion de consommateurs ayant subi des pertes financières est restée la même, mais le pourcentage de consommateurs ayant perdu plus de 10 000 dollars a diminué de 2 %, en passant de 45 % à 43 %.

[...]

La RBQ n’a pas effectué d’analyse approfondie pour déterminer les montants de cautionnement qui permettraient de mieux protéger les consommateurs. En comparaison, l’OPC s’est appuyée sur une étude actuarielle afin de réviser le montant du cautionnement pour un titulaire de permis de commerçant itinérant.

Délai insuffisant pour déceler certains vices

Parmi les 1 006 réclamations fermées au 10 décembre 2020, 118 (12 %) ont été refusées pour cause de dépassement du délai. En effet, selon le Règlement sur la qualification professionnelle des entrepreneurs et des constructeurs-propriétaires, le consommateur a un an après la fin des travaux pour déceler les malfaçons et les vices de construction. Ce délai s’applique à tout type de travaux sans considération de leur nature, alors que pour certains types de travaux les vices surviennent généralement après cette échéance. Ainsi, uniquement pour les toitures, 41 réclamations ont été refusées en raison du dépassement du délai. Bon an mal an, c’est près de 22 % des réclamations pour des travaux de toitures qui sont refusées en raison du délai.

Aux fins de comparaison, l’Association des maîtres couvreurs du Québec offre une garantie résidentielle de 10 ans pour les matériaux et la main-d’œuvre. L’adhésion de l’entrepreneur à cette association est facultative. Quant au Plan de garantie des bâtiments résidentiels neufs, il couvre les vices cachés durant trois ans et les vices de conception, de construction ou de réalisation durant cinq ans. Cette comparaison démontre que le délai maximal de la RBQ n’est pas adapté à la nature des travaux. 

[...]

Suivi inadéquat du cautionnement

La RBQ ne fait pas un suivi suffisant des licences des entrepreneurs qu’elle a suspendues après un délai de 60 jours pour annulation du cautionnement. Au 31 mars 2020, malgré que leur cautionnement soit annulé, 29 entrepreneurs ont continué de payer leurs licences à la réception d’un avis de cotisation de la RBQ. Parmi eux, 16 continuent de payer depuis au moins 3 ans même si leur licence était toujours suspendue en février 2021. La RBQ aurait dû annuler ces licences étant donné qu’elle ne sait pas si ces entrepreneurs détiennent un cautionnement.

Assurance responsabilité non en vigueur

Depuis 2018, la Loi sur le bâtiment prévoit qu’un entrepreneur détienne obligatoirement une assurance responsabilité dont la nature, la couverture et les autres modalités sont déterminées par un règlement de la RBQ. Près de trois ans après l’ajout de cette exigence dans la loi, la RBQ n’a toujours pas élaboré le règlement encadrant cette assurance responsabilité et ainsi elle ne demande pas une telle assurance aux entrepreneurs.

Registre des détenteurs de licence incomplet

[...]

Ce registre présente uniquement les licences qui sont actives au moment de la consultation. Ainsi, le consommateur ne peut pas savoir si un entrepreneur a déjà vu sa licence suspendue ou annulée dans le passé. Le registre ne contient pas non plus toutes les données sur le comportement de l’entrepreneur en lien avec toutes les licences dont il est titulaire. Les données qui seraient pertinentes pour les consommateurs dans le registre sont notamment :

  • le nombre de réclamations au cautionnement dont l’entrepreneur a fait l’objet ;

  • le nombre d’inspections réalisées par la RBQ sur les chantiers de l’entrepreneur et le nombre de non-conformités au Code de construction qui y ont été décelées ;

  • les motifs de restriction, de suspension ou d’annulation de licence, y compris les décisions rendues par un régisseur à l’endroit de l’entrepreneur;

  • les infractions pénales de l’entrepreneur à la Loi sur le bâtiment.

Bien que les informations concernant les réclamations au cautionnement et les décisions des régisseurs des 60 derniers jours soient disponibles sur le site Web de la RBQ, le fait que l’information ne soit pas regroupée dans le dossier de l’entrepreneur complexifie la recherche pour le consommateur.

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Constat 4 : Le mode de tarification de la RBQ ne permet pas d’arrimer ses revenus à ses dépenses pour chacune de ses clientèle

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Ce qui appuie notre constat

Depuis des années, la RBQ réalise d’importants excédents annuels (figure 5). En 10 ans, son excédent cumulé est passé de 33 à 158 millions de dollars. Pour 2019-2020, son excédent annuel était de 16,4 millions de dollars, car ses revenus équivalaient à 126% de ses dépenses. Cela révèle que les tarifs de la RBQ sont trop élevés pour respecter les exigences de la Politique de financement des services publics. [...] 

RECOMMANDATIONS

  1. Prendre les mesures appropriées pour s’assurer des compétences des entrepreneurs en construction. 

  2. Mettre en place les moyens appropriés pour intervenir au moment opportun auprès des entrepreneurs qui ne respectent pas les conditions donnant droit à une licence. 

  3. Améliorer les mesures de compensation financière et l’information figurant dans le Registre des détenteurs des licences afin de protéger adéquatement les consommateurs. 

  4. Réviser le mode de tarification de ses activités afin que les différentes clientèles contribuent à leur juste part au financement des activités de la RBQ.

[...]

Commentaires de la Régie du bâtiment du Québec

« La Régie du bâtiment du Québec (RBQ) accueille favorablement les recommandations du Vérificateur général du Québec (VGQ). « La RBQ apprécie le regard externe du VGQ sur ses pratiques, qui lui confirme qu’elle est sur la bonne voie avec les projets majeurs qu’elle a entrepris, lesquels permettront, à terme, de répondre aux constats du rapport.