3. La surveillance de la RBQ

Bien que l’ACQC soit d’abord favorable aux mesures préventives, la qualification, à elle seule, ne peut tout garantir. C’est donc le rôle de la RBQ de surveiller les entrepreneurs auxquels elle accorde une licence. Ici encore, nous avons de sérieuses réserves sur le travail qui est fait et les chiffres nous semblent parler d’eux-mêmes. 

La RBQ divise la surveillance en deux volets: l’inspection et l’enquête. Alors que l’inspection s’intéresse davantage à la qualité des travaux, ainsi qu’à la sécurité des bâtiments (ce sont ici davantage les chantiers que les entrepreneurs qu’on inspecte), l’enquête, elle, s’intéresse aux infractions pouvant être commises à la Loi sur le bâtiment (principalement).

 

3.1 L’inspection

Qui inspecter?

D’abord, un point essentiel à comprendre est que, bien que le Code de construction du Québec comporte une section volumineuse et détaillée sur le petit bâtiment (la Partie 9), l’essentiel des petits bâtiments (dont les maisons unifamiliale de dimensions habituelles) ne sont pas assujettis au Code par la RBQ. Ce sont les municipalités qui dictent les normes de construction sur leur territoire lorsque rien n’est imposé par la RBQ, à la nuance près que depuis le Projet de loi No 17 adopté à l’automne 2023, on sait que les municipalités n’auront bientôt plus le droit d’adopter de normes de construction moins exigeantes que le Code en vigueur. Il n’en demeure pas moins que même si, en pratique, le Code de construction du Québec devrait dans les prochaines années s’appliquer presque uniformément au Québec, dans certains cas, ce sera imposé par la RBQ, alors que de dans d’autres ce le sera par la municipalité, ce qui a son importance. 

Pourquoi? Parce que c’est celui qui impose une réglementation qui a le fardeau de la faire respecter. Alors, la RBQ ne fait pas d’inspection de chantier dans l’essentiel du petit bâtiment résidentiel et l’essentiel (94%) des habitations au Québec sont considérées faire partie du «petit bâtiment». On pourrait faire la nuance que dans le petit résidentiel neuf, Garantie de construction résidentielle (GCR), elle (qui relève de la RBQ), en fait. Également, certaines municipalités en font un peu, mais à notre connaissance, c’est plutôt marginal, rares étant les municipalités mettant des moyens conséquents pour faire respecter leurs normes de construction. Surtout, lorsqu’elles le font, c’est principalement pour assurer la sécurité du public, laquelle n’est que marginalement concernée lorsqu’il est question de maisons unifamiliales. Dans tous les cas, même lorsqu’elles constatent des manquements importants, elles n’ont pas de pouvoir d’encadrement sur les entrepreneurs. Donc, si un entrepreneur n'œuvre que dans le petit bâtiment et qu’il n’est jamais dénoncé à la RBQ, il ne risque pas d’être ennuyé.

«En outre, un entrepreneur qui réalise des travaux qui ne sont pas réglementés par le Code de construction n’est jamais inspecté.» Rapport VGQ op. cit. par.35 (p.14). 

Ainsi, on peut bien critiquer le trop peu de ressources que la RBQ consacre à l’inspection, à notre avis, mais même si elle en consacrait davantage, tant qu’elle considérera que ses activités d’inspection visent des chantiers assujettis et non des entrepreneurs, ça ne protègerait pas beaucoup plus le consommateur en habitation. En effet, l’essentiel de la rénovation domiciliaire n’est jamais inspecté. Pourtant, la RBQ ayant comme mandat de s’assurer que l’ensemble des licenciés méritent la confiance du public, agir proactivement en inspectant régulièrement ses licenciés, et pas uniquement pour des travaux assujettis, serait un moyen tout à fait légitime de remplir sa mission.

Les cibles d’inspection

Tout cela étant dit, la RBQ inspecte et on ne peut le nier. Les 117 inspecteurs de la RBQ ont cumulés 196 416,5 heures de travail en 2022-2023, ce qui représente 108 employés équivalents temps plein. Cela dit, il y a un peu plus de 52 000 entrepreneurs en construction au Québec. Pour effectuer la surveillance de ceux-ci et de leurs chantiers, la RBQ effectue bon an mal an environ de 14 000 à 18 000 inspections par année, ainsi que 2000 à 4000 vérifications techniques à la suite de plaintes. On ne parle donc que d’une visite aux deux ou trois ans en moyenne par entrepreneur. 

Et cette moyenne est bien trompeuse. Comme les vérifications à la suite de plaintes doivent logiquement être concentrées sur certains entrepreneurs problématiques et que la RBQ oriente les inspections préventives vers les secteurs les plus à risque comme l’électricité, les ascenseurs, ou les installations pétrolières/gazières/sous pressions (secteurs qui monopolisent 64 à 67% des inspections/vérifications à eux seuls), il y a vraisemblablement une forte proportion d’entrepreneurs, dans les domaines considérés à risques moindres, qui sont encore moins inspectés, même pour des travaux assujettis. Ainsi, le domaine du bâtiment ne représente ces dernières années que 20 à 27% des interventions (part qui s’est effondrée à 9% en 2022-2023). Pourtant, les entrepreneurs généraux ayant la sous-catégorie de licence «Bâtiments en tous genres» représentent 38% de tous les licenciés. Dans ce secteur, on parle donc au mieux d’une moyenne d’une visite aux quatre à cinq ans. 

À ce sujet, la RBQ était fière en annonçant sa Planification stratégique 2023-2028 de mettre de l’avant l’objectif d’augmentation de ses inspections (objectif 1.1). Si on ne peut qu’être en accord avec le but, il convient de nuancer l’annonce qui en a été faite. Ses cibles annuelles d’interventions d’inspection et de surveillance représentent une augmentation d’environ 2% par année. Quand on remet ça en perspective, depuis le sommet de 19 457 inspections en 2014-2015, ça fait 8 ans que ça diminue de 4% en moyenne par année. Alors, une augmentation annuelle de près de 2% pendant 5 ans, ça ne fera que nous ramener en 2027-2028 au niveau de…  2019-2020. 

De plus, ce constat ne prend même pas en compte le fait que l’industrie de la construction a connu une croissance importante ces dernières années. Si l’on divise le nombre d’inspections réalisées par un indicateur de la taille de l’industrie, comme le millions d’heures travaillées (données de la CCQ, en soustrayant les heures du secteur génie civil qui n’est généralement pas assujetti à la réglementation), on se rend compte que les chantiers sont beaucoup moins surveillés qu’ils ne l’ont déjà été (sans dire que c’était suffisant à l’époque). Ainsi, alors qu’en 2015-2016 on en était à 165 inspections par millions d’heures travaillées, on n’en était plus en 2022-2023 qu’à 82, soit deux fois moins ! Les projections de faible croissance de l’industrie ces prochaines années devraient aider la RBQ à effectuer un certain rattrapage. Néanmoins, en 2027-2028, l’indice ne devrait en être qu’aux alentours de 92. Alors, si on ne peut qu’applaudir la volonté de la RBQ de mettre fin à la diminution des inspections en nombre absolu, il est important de souligner qu’advenant que l’industrie contredise les projections et connaisse une croissance moyenne de ses activités de plus de 2%, on assisterait malgré tout à une diminution relative de la présence de la RBQ sur les chantiers.

 

3.2 L’enquête

Comme l’inspection n’impact que marginalement le consommateur dans le domaine de l’habitation, c’est le volet enquête des activités de surveillance de la RBQ qui nous intéresse davantage. 

D’après le plus récent Rapport annuel de gestion de la RBQ (2022-2023), c’est 153 325,3 heures qui ont été comptabilisées par la Vice-présidence aux enquêtes, soit l’équivalent de 84 employés à temps complet. Or, il semblerait, d’après la VGQ, que ces heures pourraient être mieux utilisées :

«L’information détenue par la RBQ sur les entrepreneurs est consignée dans différents secteurs de l’organisation et dans différents systèmes d’information. La RBQ exploite peu l’information qu’elle détient pour identifier les entrepreneurs à risque d’exécuter des travaux de mauvaise qualité. Il en est de même à l’égard de l’information détenue par GCR.
[...]
En fait, la RBQ ne détient pas de portrait complet de chacun des entrepreneurs (incluant l’information sur ceux qui agissent comme répondant pour plusieurs entreprises). Si elle consignait dans un même dossier toutes les données pertinentes concernant chacun d’eux, elle pourrait mieux suivre les entrepreneurs et mener les actions appropriées, le cas échéant, afin de mieux protéger les consommateurs.
[...]
En analysant les bases de données de la RBQ, nous avons décelé des cas où des personnes dirigent des entreprises titulaires d’une licence active, alors qu’elles sont impliquées dans une autre entreprise dont la licence a été annulée pour cause de faillite dans les trois années précédentes. La RBQ ne les a jamais détectées étant donné qu’elle exploite peu l’information consignée dans ses systèmes. » 

 - Rapport VGQ op. cit. par.42, 44 et 67 (p.15 et 22).

Suite au dépôt du rapport de la VGQ en 2021, la RBQ s’est engagée à revoir son processus de traitement des plaintes. On peut reconnaître l’influence de ces constats dans l’objectif 1.4 «Améliorer l’efficience de nos processus administratifs et décisionnels» de la Planification stratégique 2023-2028 de la RBQ. Par exemple, le 4e indicateur est le «nombre d’enquêtes administratives finalisées». La RBQ a l’intention de pratiquement doubler sa capacité en 5 ans (de 185 à 350), ce qu’il faut saluer. Néanmoins, pour constater chaque semaine la détresse que peuvent causer certains entrepreneurs qui mériteraient des sanctions pénales, nous aurions bien aimé y voir le nombre d’enquêtes pénales (plutôt qu’administratives) finalisées, lequel s’est effondré depuis la pandémie, passant de 1088 à 475 en moyenne. Cela dit, il faut reconnaître qu’une augmentation du nombre d’enquêtes administratives pourrait permettre de sortir du marché certains entrepreneurs avant, justement, qu’ils ne fassent suffisamment de dommage pour mériter des sanctions pénales. L’ACQC mettant si souvent de l’avant la prévention, on serait mal venus de trop critiquer sur ce point.

 

3.3 Les sanctions

Que ce soit parce que l’entrepreneur ne corrige pas les défectuosités détectées en inspection ou parce que les enquêtes de la RBQ ont permis de démontrer une ou des infractions à la Loi sur le bâtiment, la RBQ peut évidemment sévir contre des entrepreneurs, émettre des constats d’infraction (et des amendes) et, ultimement, suspendre voire annuler leur licence.

L’entonoire

Ainsi, outre ses propres moyens de détection et de renseignement, la RBQ s’appuie énormément sur les plaintes, signalements et dénonciations qu’elle reçoit. De celles reçues et traitées, la RBQ en jugera un certain nombre recevables. Celles-ci peuvent mener à des vérifications, voire à l’ouverture d’une enquête administrative ou pénale (selon l’infraction en question). Suite à une vérification ou à la finalisation d’une enquête, un dossier peut être transmis au Bureau des infractions et amendes (BIA) et/ou au Directeur des poursuites criminelles et pénales (DPCP). Peut en découler l’émission de constats d’infractions et/ou des poursuites pouvant (ou pas) mener à condamnation. Or, ces dernières années, le rapport entre le nombre de condamnations et le nombre de plaintes reçues est passé sous la barre des 10%, sous l’impact combiné d’une augmentation majeure du nombre de plaintes et d’une diminution significative du nombre de condamnations). Si nous convenons que toutes les plaintes ne sont pas forcément fondées et que plusieurs peuvent viser les mêmes entrepreneurs, il n’en demeure pas moins que le ratio prépandémique était davantage de l’ordre de 26%. L’écart est important. 

Concrètement, ces dernières années, la RBQ reçoit en moyenne 4800 plaintes en matière de sécurité, de qualité des travaux et de travail sans licence, dont près de 4000 sont traitées et jugées recevables. En 2022-2023, les activités d’encadrement de la RBQ se sont traduites près de 700 dossiers transmis au BIA et au DPCP, desquels ont découlé 115 constats d’infractions et 269 condamnations (BIA et DPCP combinés). Il y a de quoi demeurer sur sa faim. D’abord, 700 dossiers pour 4000 plaintes recevables, ça nous semble peu. Surtout, près de 400 sanctions pour 700 dossiers, ça veut dire que dans près de la moitié des cas, même lorsque les enquêteurs de la RBQ jugent qu’il y a matière à sanction, cela ne se traduit pas ainsi. 

Encore une fois, le rapport de la VGQ pose un regard éclairant sur la question :

« Nous avons relevé plusieurs situations qui démontrent que la RBQ ne prend pas en charge les entrepreneurs ayant un nombre élevé de non-conformités. Par exemple, un entrepreneur du domaine des ascenseurs et autres appareils élévateurs a 132 non-conformités au Code de construction, lesquelles ont été détectées lors de l’inspection de 18 de ses chantiers. Sa moyenne de non-conformités par inspection est donc de 7,3, alors qu’elle est de 3,5 pour les entrepreneurs de ce domaine. À l’exception d’exiger la correction des non-conformités, la RBQ n’a mené aucune action particulière à l’endroit de cet entrepreneur. » Rapport VGQ op. cit. par.37 (p.14).

Par ailleurs, les associations d’entrepreneurs dénoncent régulièrement les peines minimales imposées par la Loi sur le bâtiment, les jugeant, dans le cas des petits entrepreneurs, disproportionnées par rapport aux infractions commises. Or, on sait depuis longtemps qu’en matière de coercition, la gravité de la peine a beaucoup moins d’influence que la certitude de se faire prendre. Une RBQ suffisamment efficace pour que les entrepreneurs aient réellement peur d’être pris lorsqu’ils sont en faute serait donc beaucoup plus efficace que des amendes minimales qui ne remplissent manifestement pas leur rôle dissuasif. Inversement, avec un tel laxisme, amendes dissuasives ou pas, on comprend les entrepreneurs de ne pas trop s’inquiéter.

Déjudiciarisation et confiance du public

Une des raisons pouvant en partie expliquer la diminution des condamnation pourrait en fait découler d’une nouvelle approche de déjudiciarisation. En effet, au rapport annuel 2019-2020 de la RBQ, on pouvait lire (p.48) : « De plus, en concertation avec le DPCP, la Vice-présidence aux enquêtes a adopté une approche de déjudiciarisation visant à aviser par diverses actions un contrevenant des infractions commises à la Loi et des conséquences s’il y a récidive.»

Si on peut comprendre la pertinence d’éviter d’engorger les tribunaux avec des cas mineurs, il est important de redire qu’on parle ici d’infractions pénales et que la RBQ a pour fonction de s’assurer que ces licenciés méritent la confiance du public. On peut alors se demander si déjudiciarisation et confiance du public sont compatibles.

 

3.4 Application des sanctions

Finalement, un autre élément très inquiétant est ce qui semble être la facilité avec laquelle il semble être possible aux contrevenants d’ignorer les sanctions de la RBQ. Un reportage choc de La Facture (janvier 2021) que nous avions commenté dénonçait un promoteur immobilier qui construisait des chalets autour de lacs du Québec sans licence RBQ depuis 15 ans. L’entrepreneur en question, bien connu de la RBQ et considéré comme un récidiviste, avait déjà été condamné deux fois pour un total de 66 000 $, toujours impayé au moment du reportage (il aura fallu une douzaine d’années avant que l’entrepreneur soit condamné une première fois). Un peu plus d’un an plus tard, La Facture nous apprenait qu’il avait été condamné une 3e fois par la RBQ et devait maintenant plus de 94 000 $ en amendes impayées. Ainsi, on peut légitimement se demander si c’est la crainte de se faire prendre ou la certitude de devoir payer qui n’est pas suffisante pour être dissuasive?

Même sur le plan des relations publiques, à titre de comparaison, lorsque l’Office de la protection du consommateur (OPC) obtient la condamnation d’un commerçant, elle émet systématiquement un communiqué qui fait état de la condamnation et des faits reprochés. Cela encourage les médias à relayer l’information au grand public et peut être retrouvé par des clients potentiels. À l’inverse, il faut être aux aguets pour suivre les condamnations des régisseurs de la RBQ. La médiatisation est pourtant un moyen à peu de frais d’ajouter un élément dissuasif à l’infraction tout en protégeant le public. 

En somme, il nous semble évident que les moyens actuellement mis en place ne permettent ni de prévenir efficacement les infractions, ni de sortir du marché ceux qui ne méritent pas leur licence, en particulier dans la rénovation domiciliaire. Ça devrait être une priorité à la RBQ d’y remédier, parce que peu importe ce qu’on va écrire dans la Loi sur le bâtiment, si la RBQ n’est pas en mesure de la faire respecter, ça ne servira pas à grand-chose.

3.5 Surveillance obligatoire des travaux

L’un des moyens envisageables pour pallier au manque de surveillance par la RBQ serait d’imposer la surveillance obligatoire des travaux d’une certaine ampleur ou comportant des risques significatifs. 

Il ne faut pas compter sur la RBQ pour le faire elle-même et son représentant officiel ne s’en cache pas: «La Régie du bâtiment ne fait pas de surveillance de chantier. Ce n'est pas dans sa mission et ce n'est pas prévu qu'il y ait un changement à ce niveau-là.» Ou encore: «La régie ne fait pas de surveillance de chantier. Cette surveillance c'est le rôle des ingénieurs, des promoteurs, des gestionnaires de chantiers qui doivent assurer une surveillance et en sont responsables, le propriétaire est toujours responsable du chantier. La régie va intervenir s'il y a un signalement ou un élément qui est soulevé par une autorité.» C’est la réponse dont vous trouverez plusieurs variantes lorsqu’il est question du peu de présence des inspecteurs de la RBQ sur les chantiers du Québec et en particulier des petits.

Or, dans plusieurs secteurs, l’industrie a bien compris que la surveillance était rentable et se l’impose donc d’elle-même. Imposer la pratique à une bonne part de l’industrie est une ambition de l’ordre des ingénieurs du Québec qui réclame depuis longtemps la surveillance obligatoire des chantiers. Si certains y voient un intérêt corporatiste évident, il faut reconnaître que les avantages en matière de protection du public sont indéniables. Il y aurait moyen de réaliser cela à un coût très raisonnable pour le client et c’est l’ensemble de la société qui profiterait de travaux de construction de meilleure qualité et fiabilité.

De notre avis, dans le résidentiel, devrait être assujettis à de la surveillance obligatoire des travaux avec attestation de conformité, l’ensemble des travaux importants, tels que : 

• construction de bâtiments en hauteur;
• rénovation de disons plus de 90 000 $ (seuil de la Cour supérieure);
• travaux requérant l’intervention d’un professionnel (p. ex. pose de pieux et travaux de structure).

 

« D’après un sondage réalisé par la firme IPSOS en 2020, plus de 85 % des Québécois estiment que le gouvernement devrait changer les lois et les règlements pour rendre la surveillance des travaux obligatoire. Pour eux, il semble évident que refaire des travaux mal exécutés présente un coût élevé pour toutes les parties concernées. [...] Ailleurs au Canada, la surveillance obligatoire est la norme, et l’industrie de la construction y est tout aussi vibrante qu’au Québec. [...] En effet, dans un projet bien planifié et bien géré, la surveillance ne devrait pas occasionner de délais indus si les travaux sont conformes. D’ailleurs, les grands donneurs d’ouvrage publics québécois l’ont compris et intègrent systématiquement cette pratique dans leurs projets. Tous les secteurs de la construction pourraient en bénéficier également. La surveillance des travaux, associée à un entretien attentif, permet de limiter les dépenses qui surviennent après la phase de construction. Comme le soulignait le reportage de La facture, le coût des correctifs entraînés par des vices de construction peut être très important et causer un stress énorme aux ménages qui en sont victimes.» 

Lettre ouverte de l’OIQ publié en sept. 2021 dans La Presse, co-signée par l’ACQC.